April 23, 2010

Temblor fiscal

Más del 60 % del financiamiento de la inversión nueva del Estado post-terremoto será financiada con deuda pública y desahorro. El tener posibilidad de endeudarse a costos razonables y usar parte del ahorro fiscal acumulado sin sobrecargar los impuestos, es obviamente la feliz consecuencia de la historia de responsabilidad financiera del país. Esta responsabilidad fue testeada por el temblor financiero del 2008 y está siendo desafiada por las demandas de reconstrucción en 2010. Bien vale la pena entonces, recordar los pilares y vulnerabilidades básicas a los que estarán expuestos nuestros equilibrios fiscales.

Entre los logros de gobierno y parlamento en los recientes años, el de mayor alcance permanente está en la Ley de Responsabilidad Fiscal que, entre otras virtudes, institucionalizó la regla de balance estructural. Desde luego es una regla sabia que mejora el bienestar nacional al permitir ahorrar o desahorrar para, según sea el caso, atenuar los efectos nocivos de los ciclos de desenfreno o recesión. Además, la regla permite alimentar fondos que cubrirán los baches en las pensiones de los viejos más pobres y, como no decirlo hoy, parte de las emergencias derivadas de desastres naturales.

Aunque la ley fija la regla pero no un porcentaje específico, el país partió con una meta de superávit estructural de 1% del PGB. Este sirvió de base para destinar los excedentes de precio del cobre y el molibdeno a la capitalización del Banco Central y a la acumulación de ahorro en los fondos soberanos. Es cierto que entre quienes otrora abogaron por hacer más expansivo el gasto, pujando por anticipar la rebaja a cero en el balance estructural, estuvo quien es hoy Ministro de Hacienda. Sin embargo, mucho más decidor es verlo hoy empeñado en actualizar las cifras y preocupado de los posibles excesos desequilibrantes. En particular, el ministro nos informa que la regla de balance cero fue perforada a comienzos de año por una serie de anomalías: desembolsos no presupuestados, imputación tardía de devoluciones temporales de impuestos y ampliación de la brecha de producto potencial (léase sobre-estimación de la recaudación tributaria de mediano plazo). Así, en vez de cero, el balance estructural alcanzaría 1.2 negativo en 2009, si se imputara a 2009 el sobregasto de comienzos de 2010.

Aparte de no verse bien, el desbalance detectado, el hecho nos debería poner alertas al futuro de las discusiones presupuestarias. En particular, respecto de las importantes vulnerabilidades a tener en cuenta a la de hora de administrar la regla de balance estructural.

Primero, la transparencia y simpleza de cálculo de la regla, tanto o más que el apego a un porcentaje exacto, es crucial a la hora de explicar la credibilidad financiera en el exterior. En este sentido, no ayuda mucho el alterar con excesiva frecuencia los supuestos de largo plazo, tales como el producto potencial.

Segundo, uno de los usos establecidos para los excedentes fiscales es el balance del Banco Central. Este no puede decirse independiente si continúa con un nivel de capital precario. De acuerdo a la Ley de Responsabilidad Fiscal, Hacienda podría capitalizarlo hasta por el 0.5% del PGB anualmente en un proceso que efectivamente empezó en 2006 pero que se interrumpió el año pasado. Así, en 2009, el patrimonio neto del Banco Central era aún negativo (1.9 billones de CLP), recordándonos así una tarea fiscal pendiente.

Tercero, existen muchas vulnerabilidades propias de la operación estatal que tienden a olvidarse en el día a día. Por ejemplo, las garantías de ingreso mínimo entregadas bajo el programa de concesiones de infraestructura, las que de intensificarse los programas de reconstrucción irán ganando importancia en el tiempo. Además, existe en el sistema de concesiones una contingencia adicional derivada de la desafortunada revisión de los contratos de concesión a través de convenios complementarios.

A su turno, desde 2005 el Estado educación superior se comprometió a garantizar bajo ciertas condiciones, los créditos destinados a financiar estudios de educación superior (90% del capital más intereses de los créditos que otorguen las entidades financieras a los estudiantes beneficiados). También, aunque con probabilidades de ocurrencia menores, están las contingencias de la garantía estatal a los depósitos bancarios y las demandas judiciales contra el Fisco.

En suma, pasada la urgencia de componer el financiamiento de la reconstrucción, todos esperamos que la transparencia y claridad de propósito sigan primando a la hora de trazar el objetivo de balance fiscal estructural para los siguientes cuatro años.Habrá que reasignar muchos gastos, y por cierto, dadas las vulnerabilidades descritas, nada justificaría recaer en una situación de balance estructural bajo cero.

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